Авторизация
Логин:
Пароль:
Восстановление пароля
   



Новые книги

Сланцевая Америка. Энергетическая политика США и освоение нетрадиционных нефтегазовых ресурсов
В книге описаны и проанализированы перемены, происходящие в энергетике США в результате того, что получило название «сланцевой революции», дана оценка их воздействия на глобальные рынки.

Автор:  Николай Иванов

другие книги




Григорий Выгон: Компании не верят в то, что в нашей стране можно сделать нормальную систему регулирования

17.07.2012

Источник: "РБК daily"

Директор Энергетического центра бизнес-школы СКОЛКОВО ГРИГОРИЙ ВЫГОН в интервью корреспонденту РБК daily ЕЛЕНЕ ШЕСТЕРНИНОЙ рассказал о наболевших проблемах в системе регулирования отечественной нефтегазовой промышленности.

— В новом правительстве новые люди будут отвечать за развитие ТЭК. Какие проблемы регулирования отношений в нефтегазовой отрасли придется им решать?

— На протяжении ряда лет решения в отношении управления отраслью у нас принимались несистемно. Причем проявлялось это не только в системе регулирования в сфере налогообложения и недропользования, но и на уровне разработки стратегических документов. В частности, энергетическая стратегия, генеральные схемы развития нефтяной и газовой отрасли задают целевые ориентиры для добычи и экспорта углеводородов, которые далеки от реалий, противоречат друг другу и имеют недостаточный горизонт планирования.

Одна из основных, на мой взгляд, причин, почему так происходит — это непрозрачность функционирования нефтяной и газовой отрасли. Возьмем, к примеру, государственный баланс запасов по углеводородному сырью. Сегодня он засекречен, однако оценки величины извлекаемых запасов по стране в целом и отдельным регионам известны из публикаций иностранных агентств, компаний и профильных ведомств. Сегодня все имеют возможность убедиться, что оценки объемов доказанных запасов в России, полученные в соответствии с международной классификацией PRMS, примерно вдвое отличаются от оценок объемов извлекаемых запасов.

— То есть наши оценки завышены? Почему?

— Запасы по российской классификации существенно завышены, и это происходит из-за того, что не учитывается экономика нефтегазовых проектов. Кроме того, до сих пор действует процедура, унаследованная с советских времен, когда государственная экспертиза запасов и защита ТЭО КИН происходит в тот момент, когда про месторождение известно еще очень мало. Соответственно, качественно оценить технологию и экономику проекта и, следовательно, объем извлекаемых запасов не представляется возможным.

Как следствие, наш госбаланс имеет крайне низкое качество. Этот сам по себе прискорбный факт имеет к тому же ряд крайне неприятных последствий. Так, сегодня крайне неэффективно работает механизм утверждения проектных документов. Сначала компании ставят на баланс фиктивные запасы, потом защищают виртуальные проекты разработки, построенные на этих запасах. Причем эти проекты проходят согласование в органах государственной власти, в Минприроды, Минэнерго, но без полноценной экспертизы. В реальности же компании потом работают по проектам, как им заблагорассудится, с существенными отклонениями от утвержденных параметров разработки — от темпа ввода и схемы размещения скважин, от уровней добычи и так далее. Потом эти проектные документы пересматриваются, чтобы хоть как-то привести их в соответствие с фактическим положением дел, и так продолжается до бесконечности.

Когда государством принимаются стратегические решения, как, например, прокладка магистрального трубопровода, то не учитывается, что крупные и уникальные месторождения, запасы которых стоят на государственном балансе, на самом деле в обозримой перспективе никто разрабатывать не собирается. В результате ВСТО сегодня заполняется преимущественно западносибирской нефтью Ванкорского месторождения. Таких примеров у нас масса и по нефти, и по газу, прежде всего в Восточной Сибири и на Арктическом шельфе. В классификации PRMS, кстати, запасы таких объектов равны нулю.

Не понимая логику принятия инвестиционных решений, невозможно оценить реальные сроки ввода месторождений в эксплуатацию и, следовательно, спрогнозировать уровни добычи углеводородов и необходимый объем геологоразведочных работ. Соответственно, невозможно оценивать объемы налоговых поступлений. В свою очередь, не зная реальной экономики разработки на уровне месторождений, государство не может выстроить оптимальный налоговый режим.

— Как же компаниям тогда удается получить налоговые льготы?

— Эта работа сегодня ведется бессистемно. Ужесточение налогового режима в 2002 году было вызвано массовым уходом от налогов из-за использования трансфертных цен. Потом стало ясно, что налоговый режим не годится для определенных групп месторождений, в первую очередь выработанных и новых, и в Налоговый кодекс стали регулярно вноситься различные поправки. Но серьезных обоснований и расчетов под них практически никогда не было.

На сегодняшний день все происходит по стандартной схеме. Какая-либо компания обращается в профильное министерство с просьбой предоставить адресную льготу по тому или иному месторождению. При этом об экономике разработки дают ту информацию, какую считают нужным, проверить которую чиновники по объективным причинам не могут. В результате, при наличии серьезных лоббистских возможностей, льготу все же дают независимо от реального положения дел. Величина льготы, естественно, слабо обоснована. Известны примеры, когда никакой льготы и не надо было.

Все попытки внести системность в этот процесс превращаются в фарс. Приведу конкретные примеры. Целых три года, начиная с 2008-го, Минэнерго пыталось создать новую систему налогообложения. И что получилось? Так называемая система «60-66-90». По сути это тактическая корректировка действующей системы, которая по-прежнему хуже той, что была еще в далеком 2003 году.

Далее, в спешке перед сменой правительства 12 апреля было принято распоряжение правительства №443-р по стимулированию шельфовых проектов. Все правильно, только непонятно, зачем ограничивать список проектов теми, на которых добыча начнется с 2016 года. А что, новый налоговый режим не нужен в Каспийском море для месторождения имени Филановского, Приразломного нефтяного месторождения в Печорском море или Киринского газоконденсатного месторождения на Сахалинском шельфе, которые начнут давать продукцию раньше? Энергетический центр бизнес-школы СКОЛКОВО проводил технико-экономическую экспертизу Приразломного месторождения, и могу вас заверить, что тех льгот по пошлине, которые месторождению дали, явно недостаточно. Кроме того, предложения по параметрам нового налогового режима, рамки которого заданы в распоряжении, выглядят недостаточно обоснованными.

Наконец, 3 мая вышло удивительное распоряжение правительства №700-р по стимулированию разработки трудноизвлекаемых запасов. В принципе, сама концепция правильная, разработку таких запасов нужно стимулировать, так делают во всем мире. Дальше возникает вопрос: а как это сделать? Решили пойти по простому пути — продифференцировать НДПИ по проницаемости, сведения о которой содержатся в госбалансе. Проницаемость характеризует фильтрационные свойства пласта, т.е. насколько легко нефть и газ из него можно извлечь, и, естественно, влияет на экономику разработки. Не буду вдаваться в технические детали, а скажу только одну простую вещь: этот показатель в принципе плохо измерим. Проницаемость меняется от скважины к скважине, по глубине и площади пласта, разные методы измерения дают разные оценки, иногда отличающиеся на порядок. Причем есть породы, для которых ее еще можно померить, да и то с точностью, недостаточной для целей налогового администрирования, а есть и такие, для которых нельзя или эта величина вообще не имеет смысла. Проницаемость не проходит государственную экспертизу при утверждении запасов, поэтому на балансе сегодня стоят совершенно абстрактные цифры. Можно сказать, что это наименее администрируемый параметр из всех, которые только возможно было придумать с точки зрения использования для целей налогообложения. Кроме того, не он один влияет на экономику, есть множество других, таких как, например, вязкость и нефтенасыщенная толщина. Если вопреки здравому смыслу распоряжение будет в таком виде реализовано, у нас половина запасов сразу перейдет в категорию низкопроницаемых.

А вот как системный подход сегодня понимают чиновники. Они предлагают утвердить некую методику подсчета экономики проектов по упрощенным финансовым моделям, данные для которых берутся из проектных документов. Процедура следующая: компании готовят пакет материалов с использованием таких моделей, приносят в профильные министерства, те на них смотрят, готовят замечания, дальше обсуждают на комиссии ТЭК и принимают решение по каждому такому просителю.

И чиновники, и компании при этом находятся в странном положении: с одной стороны, есть утвержденные проектные документы с рентабельной добычей в действующей налоговой системе на 200 лет вперед, с другой — без адресных льгот проект реализован не будет.

Кроме того, ключевой вопрос здесь — это экспертиза материалов. Кто вообще проверит то, что компании приносят? Учитывая низкое качество исходных данных по запасам, технологии и экономике в проектных документах, смысла в подобных изысканиях большого нет. Кроме того, сегодня нет и правовых оснований для проведения экспертизы. Без независимой экспертизы переварить вал прошений о налоговых льготах чиновникам не удастся, так что такой подход работать не будет.

— Что же, на ваш взгляд, нужно сделать?

— Нужно сделать прозрачной для государства экономику разработки на уровне нефтегазовых проектов. Для этого следует изначально максимально приблизить к жизни классификацию запасов и утверждаемые проектные документы. В свою очередь, для этого в них нужно научиться учитывать экономику разработки. Надо вводить новую классификацию запасов и подсчитывать экономически рентабельные извлекаемые запасы именно на базе проектного документа. Не нужно дублировать функционал ГКЗ (Государственная комиссия по запасам полезных ископаемых) и ЦКР (Центральная комиссия по разработке), должно быть одно окно.

Далее, следует вместо государственной экспертизы запасов ввести экспертизу технических проектов. Сделать эту экспертизу независимой, и тогда вся вот эта система, которую сегодня пытаются построить в разных местах разными способами, будет совершенно логичной. Чтобы экспертиза работала эффективно, нужно создавать базу данных по тому, какие складываются эксплуатационные и капитальные затраты в каждом регионе. Подобная система прекрасно работает в Норвегии.

Как только госбаланс запасов и проектный документ станут реалистичными, то на их основе сразу будет видно, насколько эффективно работает налоговая система в каждом случае — для новых проектов и трудноизвлекаемых запасов, как ее изменения влияют на КИН и объем добычи. Тогда и вопрос предоставления льгот можно будет решать более системно, и переход на налогообложение прибыли совершить без потерь для бюджета.

— Что для этого следует изменить?

— Конечно, есть еще ряд недостатков в системе управления отраслью. Проблема в том, что во многих случаях в ведомствах есть конфликт интересов. Возьмем, например, Роснедра и Минприроды. С одной стороны, они за счет государственных средств должны проводить геологоразведку и стимулировать частные инвестиции ГРР. Одним из показателей результативности их деятельности является прирост запасов. С другой стороны, в ведении Роснедр находятся и ГКЗ, и ЦКР, которые могут оказывать влияние на величину объем балансовых запасов и проектного КИН.

По-хорошему, структура, которая организует экспертизу запасов и согласование проектных документов, должна быть единой и подчиняться напрямую правительству. Тогда на эту организацию никто не сможет оказывать влияние, и данные, которые она дает, будут более объективные.

Что касается Минэнерго, то это ведомство сегодня практически не имеет полномочий в сфере регулирования добычи нефти и газа. Они почти полностью сосредоточены в системе Минприроды, хотя последнее ведомство исторически ассоциируется только с геологоразведкой. Может, поэтому на свет и появляются такие новации, как система «60-66-90» и недавние распоряжения правительства.

Но дело ведь не только в государстве. В первую очередь именно компании должны стать прозрачнее. Я убежден, что стратегически они должны быть заинтересованы в том, чтобы раскрывать информацию по месторождениям, организовать по ним раздельный операционный, бухгалтерский и налоговый учет. Без этого невозможно не только оценить реальное влияние налоговой системы на отрасль, но и в принципе администрировать фискальную систему, основанную на налогообложении прибыли.

Сегодня получается, что на словах все заинтересованы в том, чтобы система регулирования отрасли работала правильно, но доверия у участников процесса друг к другу нет. Причем не только у компаний к государству и наоборот, но и нет взаимопонимания между различными ведомствами. Бюрократический аппарат настолько инерционен, что ему крайне сложно что-то кардинально изменить. Гораздо проще вносить технические и тактические поправки в Налоговый кодекс и подзаконные акты. Компании не верят в то, что в нашей стране можно сделать нормальную систему регулирования. Я многократно слышал от недропользователей, что все, что у нас ни делается, к худшему.

Поэтому тактически, для решения краткосрочных задач им проще быть непрозрачными, так сейчас легче лоббировать адресные льготы. Эта ситуация порождена как неблагоприятным налоговым законодательством, так и «ручным управлением» последних лет. То есть когда не закон устанавливает, как компания живет, а какие-то отдельные решения и договоренности.

— Налоговый режим действительно определяет не все. Для разработки трудноизвлекаемых запасов нужны в первую очередь передовые технологии. Владеют ли ими российские компании?

— Вообще обращает на себя внимание факт технологической деградации отрасли. От идеи до промышленной реализации новой технологии проходит более 30 лет, а для внедрения существующей технологии — 5—10 лет. Мы сами прорывных технологий не изобретаем, только внедряем чужие идеи, поэтому отстаем в этом плане лет на десять. Вспомните, когда мы в промышленных масштабах научились делать гидроразрывы пласта (ГРП), бурить горизонтальные скважины и проводить трехмерную сейсморазведку — совсем недавно, в конце 1990-х — начале 2000-х годов. То же самое касается и технологии парогравитационного дренажа для добычи сверхвязких нефтей. Также неожиданностью для нас стала сланцевая революция, ставшая возможной в середине 2000 годов благодаря применению многозонального ГРП в горизонтальных скважинах. У нас эти технологии находятся на уровне единичных пилотных проектов или только в планах компаний.

— Каким же образом можно заставить компании внедрять технологии?

— Заставить нельзя. Вспомните проектные документы — там компаниям навязываются определенные технологические решения, сетка размещения скважин, применение методов увеличения нефтеотдачи и т.п. А в реальности им это невыгодно, идут отклонения от проектов. По некоторым оценкам, у нас сегодня около 40% залежей не вводится в разработку, хотя это предусмотрено проектами разработки.

Нужно, безусловно, стимулировать компании к вовлечению этих трудноизвлекаемых запасов в разработку. Можно, например, снижать НДПИ для того, чтобы неэффективное бурение на Баженовской свите стало экономически оправданным. А можно давать налоговые каникулы по нефти, добытой с применением передовых технологий. Так, в США в ряде штатов на 18 месяцев предоставляются каникулы по роялти для нефти и газа, добытых горизонтальными скважинами из плотных пород.

Есть и другой вариант: можно взять и выделить несколько пилотных проектов, в рамках опытно-промышленной разработки, на которых предоставить льготы для отработки технологий. Не на 3—5 лет дать, а на десять. Но сказать: «Ты за десять лет, товарищ, должен внедрить технологии». При этом нужно нагрузить компании обязательствами по проведению соответствующих НИОКР. Можно ввести льготы по НДПИ, может быть, по экспортным пошлинам. Тот же НДД на них тестировать. Но за десять лет действия льготы они должны эту технологию разработать, либо тогда они не должны в принципе на таких объектах работать. Потому что применение сегодняшних технологий на трудноизвлекаемых запасах может привести к безвозвратной потере части запасов.

— Просто апокалипсис какой-то вы нарисовали...

— Сами посудите, на примере того же газа. Сейчас мы теряем европейский рынок как по экономическим, так и по политическим соображениям. Через 3—4 года США начнут экспорт СПГ в Европу по ценам ниже полной стоимости поставки российского газа с Ямала и арктического шельфа. Что касается рынка АТР, то, пока мы раздумываем, растут поставки центральноазиатского трубопроводного газа в Китай. Плюс за счет развития новых технологий будут расти поставки СПГ из Австралии и Северной Африки.

Активно растет добыча нетрадиционной нефти в Канаде и США, снижаются затраты и повышается конкурентоспособность нетрадиционных углеводородов.

В России есть колоссальные ресурсы, но мы сидим, как собака на сене, и занимаемся чем-то не тем. Необходимо срочно начинать стимулировать развитие и внедрение новых технологий разведки и добычи. Иначе мы безнадежно отстанем от конкурентов, просто потеряем наши традиционные и перспективные рынки.




Вернуться в раздел

 




Избранное
"Будучи президентом компании «Росшельф», я настоял на том, что разрабатывать Штокмановское газоконденсатное месторождение должны мы, а не западные компании. Пусть это вначале обошлось дороже, но мы создали тысячи рабочих мест. Подняли и «Севмаш», в цехе которого мог бы поместиться храм Христа Спасителя".

Евгений Велихов, академик, о разработке Штокмановского месторождения (проект "Газпрома", Total и Statoil был заморожен в 2012 г., так и не начавшись).


Архив избранного









Диверсификация по-якутски: президент Якутии Егор Борисов о перспективах нефтегазовой отрасли в республике

Владимир Фейгин: глобальные сдвиги: как успеть за меняющимся газовым рынком

Всеволод Черепанов:
«Газпром» не теряет
надежды на крупные открытия